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新三司改革前传:螺旋式回归 重构环保部

http://www.infzm.com/content/115946  2016年03月28日

作者:南方周末记者 汪韬

2016-03-19 09:18:00

2012年,美国环保局的预算是90亿美元,中国环保部只有6亿元;美国环保局总人数是17106人,中国环保部在编人员只有311人。

1973年,国务院环境保护领导小组办公室成立,彼时已与国际接轨,按照环境要素设置了处室,包括水、气、固废与化学品处等。

“打包”的污染防治管理建制一直延续,这让官员的“专业化”变得“不专一”:光懂气的治理还不行,得各个类型污染物管理都轮岗一遍。

如今,土司不仅是面包,还是环保部一个部门的简称。

2016年3月3日上午,一张“水、气、土三司成立暨干部任职宣布大会”的照片和司长名单在网上传开。下午,环保部发布消息,称在2015年2月,中央有关部门批复同意环保部机构编制作部分调整,不再保留污染防治司、污染物排放总量控制司(以下分别简称污防司、总量司),设置水、大气、土壤三个环境管理司。

这是年初环保部宣布环保机构监测监察执法垂直管理之后,再次对自身管理体系动大手术。

据南方周末记者了解,三司设立后,因“暂不提拔”的考虑,除大气司司长由现任总量司司长刘炳江担任外,水司和土司暂由两位副司长主持工作。三司中气司的编制最多,并按照空气污染来源进一步细分,如管理机动车的移动源、秸秆焚烧的面源和企业排放的固定源等,噪声也将属于气司。

关于更具体的设置,环保部通报称,由于机构调整涉及面广,内部职能、运行机制的建立和人员配备完全到位尚需要一个过程,待整个工作完成后再向媒体发布。

相较于外界的热切关注,在环保部门内部,新三司好似水到渠成,是一种回归,而非新闻。

水到渠成

当被问起最早何时听到新三司风声时,多位接近环保部的人士回答都是“记不清了”,甚至是“提了二十多年了”。

水、大气、土壤、生物……这些环境要素构成了人类生活环境,也是人类污染物的排放地。废气容易扩散,废水可以流动,废渣留在土里降解很慢,不同环境要素的管理差别很大,按照环境要素进行管理是国际经验,国内也呼吁了多年。

提建议的有民间智库。2013年初,中国清洁空气联盟成立,第一批报告中就有《灰霾防治需要多少“钱”和“人”》。报告提出:2012年,美国环保局的预算是90亿美元,中国环保部只有6亿元;人员差别则更大,美国环保局的总人数是17106人,中国环保部在编人员只有311人。

“那时候我们探讨了多种方案,其中就包括学习美国,按照介质把大气、水等问题分类管理,有些专家还提出希望中央层面针对大气问题设立专门的协调小组,比现在的大气司级别更高一些。”上述联盟主任解洪兴说。

环保部官员也发现了这个差距。2013年,时任污防司司长赵华林(现任国有重点大型企业监事会主席)牵头制定“气十条”,赴美国考察时发现,美国拥有一支庞大的专业化大气环境管理队伍,大气和辐射办公室就有1400名公务人员,加州地方也有上千人专门管理大气环境。

而当时环保部污防司大气处只有3个编制,还借调了十多人。“怪不得外国人说‘中国是环境污染非常严重的,管理大气的人又最少’,我们是以一当千啊。”赵华林说。

之后,恰逢中编办到环保部开展党日活动,赵华林就和中编办工作人员说起,如果以后希望孩子早点呼吸清洁的空气,环保部需要增加人手,专门管理空气质量。

不只是学习国外,出于城市特点和“气十条”“水十条”的执行需要,地方实践则走得更早。

北京、广东、山东等省级环保部门早已按照水、气、土/固废划分了处室。在苏州,2007年启动蓝天工程时,就成立了“蓝天办”,当时由分管环境的副市长负责。在2013年“气十条”推出之后,又成立“大气办”,已升格为市长负责。在被环保部视为治霾榜样的太原,这种协调机制的级别则高至省级:省长任全面改善省城环境质量指导协调小组的组长。

地市级层面,也有和三司完全对应的三处。2015年,常州市环保局新成立了水处、大气处和土处。2016年3月10日,常州市环保局相关人员告诉南方周末记者,市编办已经同意增加编制,正在安排人员到位。

从要素管理到“打包”管理

“历史发展到现在,环保部门经历了螺旋式的变化,最终还是回归到了最初的要素管理。”环保部原总工程师杨朝飞感慨,他1978年即进入环保系统工作。

在老环保人看来,三司成立是一种回归,提起环境要素管理,他们都不约而同地从1970年代中国刚开始成立环保部门说起。

1973年,简称国环办的国务院环境保护领导小组办公室成立,彼时已与国际接轨,按照环境要素设置了处室,包括水、气、固废与化学品处等。

1982年,环境保护局成立,但一直隶属于城乡建设环境保护部。1988年独立出来,成为副部级的国务院直属机构。这是环保部门第一次升格,级别提高了,机制也需要调整。杨朝飞记得,环保局要从二十多个处并成九个司。在时任局长曲格平领导下进行了机构改革。

和规划司、人事司等并列,囊括了水、气、声、渣等环境要素污染防治的污染管理司成立了,成为局里最大的司级部门。“当时觉得都是污染物,就归到一起吧,没有意识到不同环境要素的污染都是不一样的,没有充分重视环境保护要精细化管理。”杨朝飞说。

1998年,国家环保局升为正部级的国家环保总局,2008年升为环保部,“打包”的污染防治管理建制却一直延续。这让污防系统的官员的“专业化”变得“不专一”:要当污防处处长,光懂气的治理还不行,得各个类型污染物管理都轮岗一遍。

1988年的机构划分还给土壤污染防治留下了问题。由于污染管理司承担了太多的职能,土壤污染中,只有工业场地污染划给了污染管理司。因为农村既有生态保护的问题,也有土壤污染问题,农村土壤污染就交给了刚刚成立、工作量略小的生态司。

直到现在,从环保部的网站仍可看出:城区土地污染防治工作设在污防司固体废物管理处,农村土壤污染防治则在生态司农村环境保护处。

“土壤污染不能按照城市和农村割裂开来,也分不清。农村的很多污染是城市污染、垃圾、烟气排放造成的,得从源头解决。”杨朝飞说。

从1993年起,杨朝飞担任了十多年的生态司司长。他认为,这种割裂的机制对于即将出台的“土十条”,乃至土壤污染防治立法都是阻碍。

新三司成立后,城乡土壤防治都将纳入土司,土司的处室也将按照土壤、固体和化学品管理等分开管理。

反思总量制度

2016年3月11日,环保部部长陈吉宁在全国人大答记者问时,回应三司改革的目的:要强化以环境质量改善为环保工作的核心,通过水、土、气三个有明确质量要求的环境介质作为核心业务司。

三司成立的同时,污防司和总量司也随之撤销。这也意味着,我国环境管理的重心从总量控制转向环境质量改善,从粗放走向精细。

作为曾经的总量司司长和污防司司长,赵华林表示撤销这两个司并非说明这两个司的工作不好,而是因为成立三司后,原来两个司的职能刚好可以合并。

赵华林察觉到,虽然一直“打包”在一个司,但污防部门的名字也经历了“污染管理-污染控制-污染防治”的变化,代表着污防工作从建立规章制度到开展污染控制措施,从被动走向主动的过程。防治对象也从过去是常规污染物、向高毒的难降解污染物转变。

总量控制制度早在1988年就被提起,1996年开始实施。因“十五”的污染减排目标没有完成,“十一五”期间,二氧化硫和COD这两项污染物第一次被列入约束性指标,环保总局与各地签订了责任书,由此开启了总量控制受到地方政府高度重视、环保系统倾力而为的减排历程。

为何总量减排任务完成,但是公众却不能感受到环境质量改善?赵华林表示,总量控制的工作并非不管环境质量,在考核总量控制的四个标准中,其中一条就是改善环境质量。

“在一个人快要不行的时候,先要稳住心率。对于环保而言,先抓COD和二氧化硫两种主要污染物。”赵华林打了一个比喻,“等到心率稳定了,再增加血压、血糖等指标,比如PM2.5。不能说稳住心率就和治疗没有挂钩,总量控制就和质量没有挂钩。”

关于总量制度的得失,环保系统有多篇论文进行了探讨。“十三五”期间,总量制度并没有被抛弃,探索区域、流域、行业的总量控制模式、实行以许可证为载体的企事业单位总量控制已是业内共识。而三司改革正是这种共识的一个体现。“历史发展到这个阶段,这样的改革是比较好的选择。”赵华林说。

钱不是问题,人少才是问题

谈及三司改革时,尽管美国环保局的机构设置被提到的最多,目前我国的三司机构设置和美国仍有很大区别。

首先是机构和法律的对应关系。美国环保局的机构设置由法律授权而来,比如大气与辐射办公室是主要为了执行清洁空气法案和原子能法案,水办公室主要为了执行清洁水法案和安全饮用水法案。

虽然三司设立后更有利于“气十条”“水十条”和“土十条”三大战役的落实,目前的三司机构设置跟法律的对应关系并没有那么清晰。

“中美的环境管理差距不在机构改革,而在依法治理环境。如果能够严格执法,环保部改不改问题还真不大。”加州大学圣地亚哥分校副教授张俊杰说,“在当前的法治环境下,也只能进行政府机构打补丁的改革方式,改进政府效能,弥补法治的缺失。”

另一个区别则是人的数目。除了国家级环保局的环境要素管理部门,美国在波士顿、旧金山等地设置了10个区域办公室,划片管理各州的环境问题。比如管理加州的第9区办公室,其中也设置了水、气、土等职能部门。

相较于美国上千人的规模,环保部新三司目前的人员数目并未增加多少。在地方上,虽然多地早设立了大气处,但人员数目乃至专业素养还远远不够。“很多大气办只是解决了领导重视的问题。并没有解决人员紧缺的问题。”解洪兴说,“领导重视,大气处处长要汇报的次数多了,真正干活的人依然不多。”

例如在落实“气十条”的行动措施时,让各地负责大气污染的处长处处长心里没底的是,做了这么多工作,PM2.5到底能降多少?结论可以通过源清单、模型模拟等预测得出,但计算过程相当专业,大气处很难办到,只能委托高校和环科院、环规院等专业的技术团队来做。

“目前看,相比”钱不够”不是问题,人少才是更严峻的问题。专业人才不足,问题研究不清楚,不知道如何做才能有效果,如何才能成本效益最大化就不敢花钱。应该把更多的资金放在‘软件’建设上,帮助省市形成专业团队,把落实方案做好让更多的专业人把钱花出去,做方案。”解洪兴说。在无法扩充政府的专业人员的前提下,这些工作可以放开给更多的环境服务公司来做。

设立三司只是捋顺职能的第一步。如陈吉宁答记者问时所言,这项工作涉及面非常广,不仅仅是两个司变三个司的问题,还涉及一些流程的重构、与其他改革的衔接,比如环评制度改革的衔接。

据南方周末记者了解,三司的职能也将包含更多的内容,例如原属于科技标准司的行业标准制定也将按要素划归给三司。

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